[非税收入]新时代非税收入管理当有新作为

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摘要:近日,全国31省份陆续公开了财政家底,天津市是去年全国唯一财政收入负增长的地区。天津到底怎么了?一时引发热议。澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者发现,天津财政收入虽两年连续

  近日,全国31省份陆续公开了财政家底,天津市是去年全国唯一财政收入负增长的地区。天津到底怎么了?一时引发热议。澎湃新闻(www.thepaper.cn)记者发现,天津财政收入虽两年连续下降,但其中非税收入占比正大幅降低,财政结构日趋健康。

  天津市财政局在上述报告中还指出,2019年天津将面临财政收入增收困难与财政支出快速增长并存局面,财政收支矛盾将更加突出。2019年,天津市将一般公共预算收入目标定为1980亿元,降幅收窄至-6%左右。其中,要求非税收入预算下降49.8%。

  在一地的财政收入中,如果税收收入比重高,则说明当地行政事业性收费、罚没收入等与行政权力相关的非税收入占比较低,企业和居民负担较轻。反之,如果出现非税收入增长过快、占比过高,则意味着企业的隐性负担在加重,还会带来当地投资环境的恶化。

  实际上,近年来非税收入在天津财政中一直占比较高。2016年税收收入1624亿元非税收入1099亿元,非税收入占财政总比例高达40%,而当年全国各省市非税收入占总财政收入比例平均为24.1%。

  近十年天津市一般公共预算收入情况。数据来源:天津市财政局

  在该报告中,天津市提出,2019年要集中财力保工资、保运转、保民生、保重点,留足政府偿债资金,节约压缩政府系统开支,严格限制和规范财政借款,大幅度压减项目支出,推进社会事业由外延扩张转向内涵式发展,不再安排新的一般性基建支出,不搞扩张性“寅吃卯粮”工程。另一方面,还要全面梳理政府各类资源资产,通过出售、转让、拍卖、合作等方式,千方百计盘活激活用活闲置资产、沉睡资源。

  详细分析天津2018年财政预算数据可以发现,当前天津正同时面临传统优势产业税收增长乏力、新动能税收支撑能力不足、财政刚性支出又较多等问题。

  从税收收入结构看,第二产业税收增长3%,扭转了近两年的下降态势;第三产业税收与上年基本持平,一方面占税收30%以上的房地产业持续下降,另一方面金融租赁、互联网服务等新兴产业增长18%以上,但体量相对较小,对产业税收的支撑力还不够强。

  从2018年的天津财政收入结构来看,非税收入下降是导致财政收入整体下降的主要原因。2106亿元的财政收入中,税收收入1625亿元、非税收入481亿元,税收收入比上年增长0.8%,而非税收入则比上年降低31.1%。

  这已经是天津财政收入下降的第二年。2017年天津一般公共预算收入2310亿元,比上年下降10.4%。

  根据天津市财政局公布的2018年预算执行情况,2018年天津一般公共预算收入2106亿元,比上年下降8.8%。

  非税收入占比居高的背后是企业隐形负担的加重。财政收入分为税收收入、非税收入两个部分。非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。

  天津市财政局在《关于天津市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告》中也坦言,当前天津面临部分国有企业历史负担重效益低,国有资本经营收益不高,融资平台债务规模较大,隐性债务风险不容忽视等问题。

  不过,在当前更大规模减税降费、全国各级政府牢固树立过“紧日子”思想的大背景下,处于战略性调整阵痛期的天津的日子似乎更“紧”了。

  中国财政科学研究院研究员王朝才曾表示,“在经济下行和税收增长乏力的情况下,应防止以非税收入的非正常快速增长来弥补税收增长不足的现象。”

  从2017年开始,天津财政中的非税收入就开始大幅下降。当年非税收入698亿元,比上年下降32.7%。在解释当年财政收入下降原因时,天津市财政局曾表示,2017年“收入下降的主要原因是,在经济发展由速度规模型向质量效益型转变时期,坚决落实国家减税降费政策,严格规范非税收入管理,积极调整财政结构,降低非税收入占比,努力做实做优财政收入。”

  2018年,天津市财政非税收入在上年下降32.7%的基础上再下降31.1%。天津市财政局表示,“非税收入持续下降,全面实行地方涉企行政事业性‘零收费’,将水资源费、排污费等非税收入改征水资源税和环境保护税。”

  对企业来说,要享受这些实实在在红利的前提就是企业要合规经营。

  1月2日,财政部发布通知,明确机构改革后税务部门罚没收入等政府非税收入管理要求。1月1日起,税务部门在税收征缴过程中收取或产生的相关罚没收入、利息收入和违约金收入,全额上缴中央国库。

  地方主动挖潜

  政府工作报告指出,今年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元,这被称为“史上规模最大的减税降费”。目前主要减税降费政策和措施都已明确,在今年前4个月的实践中,企业也享受到了减税利好。

  财政部数据显示,一季度非税收入中的国有资本经营收入、政府住房基金收入、国有资源(资产)有偿使用收入同比增加较多,三项合计拉高全国非税收入增幅10.3个百分点,支撑全国财政收入增幅1.3个百分点。

  该人士表示,当前企业名义税负和法定税负在统计口径上存在很大的差距,尽管国家出台了很多减税政策,但在实际征管过程中税率仍然超过企业的预期,这加剧了企业对税负负担重的反弹。

  在减税降费背景下,非税收入增速由“负”转“正”对供给侧改革带来的影响亦不可忽略。“非税收入增长过快,一方面是当前出台的减税政策对非税收入这块并没有具体的政策,另一方面就是地方政府加强了对非税收入的征管加强。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。

  中诚信国际研究院研究员卞欢分析,当前非税收入增长主要得益于各地政府主动“挖潜”、多渠道盘活各类资金和资产。

  受减税降费影响,财政收入增速持续放缓,非税收入却逆势增长。

  以企业为员工缴纳社保为例,根据社科院发布的《中国企业社保白皮书2018》,目前企业缴纳社保基数完全合规的比例约为27%。也就是说,如果按照国家统一合规基数缴纳社保来算,73%的企业存在少交的情况,严格来说是不符合政策要求的。

  “社会保险费和非税收入征管职责划转涉及各级政府、多个部门和10多亿个缴费人,情况复杂,任务重。”在非税收入划转税务部门征管之际,国家税务总局局长王军如此表示。

  其中降费方面一个重要举措就是降低社保缴费比例。根据国务院的规定,今年5月1日起,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%,继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策,使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。同时,进一步清理规范行政事业性收费。

  名义税负挑战

  在此背景下,党中央、国务院决定2018年12月10日前要完成社会保险费和第一批非税收入征管职责划转交接工作,自2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入。

  中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣在接受《中国经营报》记者采访时表示,非税收入逆势增长,一定程度上体现了征管部门对“应收尽收”原则落实力度比较到位。

  本报记者 杜丽娟 北京报道

  记者了解到,按照“应纳尽纳,应收尽收”的原则,2019年1月1日起,非税收入由税务部门征管后,各地执行力度也在加强。

  根据北京市非税收入划转管理的有关规定,对设置在本市城市道路两侧、公路两侧、广场等公共场所的户外广告设施,通过各区(地区)招标或拍卖方式出让设施使用权所取得的收入,统一由区(地区)税务部门负责征收,由区(地区)税务局办税服务厅办理税务登记和缴费。

  在他看来,未来国家在制度改革上,应继续降低制度性交易成本,同时加强简政放权,进一步清理规范中介服务,从而降低企业税费负担,为企业营造一种公平的税负环境。

  记者查阅2018年财政数据,12个月中非税收入增长均为同比下降,其中前三季度非税收入同比下降最大,为12.8%。非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入,其占比居高,一定程度上反映了企业隐形负担的加重。

  “很显然,目前很多企业特别是中小型企业,在合规方面都存在很多问题,这是很多企业对当前减税降费政策获得感弱的一个原因。”上述财税研究人士如此总结。

  根据《政府非税收入管理办法》,“非税收入是政府财政收入的重要组成部分”,这其中既有强制性的捐的形式,也有收费的形式。

  “其实历年财政收入数据中也出现过财政收入增速放缓、非税收入增速过快的现象,只是在目前减税降费背景下,非税收入增长过快和企业获得感之间的关系,对地方政府来说比较难平衡。”一位财税研究人士告诉《中国经营报》记者。

  对于非税收入增长,财政部国库司副巡视员李大伟表示,一季度非税收入总体保持增长,主要原因是各级财政部门积极应对减税降费带来的财政收支平衡压力,主动挖潜,组织做好非税收入收缴工作。

  中国财政科学研究院的调研结果显示,一个地方的财政收入统计数据中,如果税收收入比重高,则说明企业和居民负担较轻。反之,如果非税收入增长过快,则意味着企业的负担会加重。

  进入2019年,非税收入一直保持较快增长,一季度财政数据中,非税收入为6950亿元,同比增长11.8%,1~4月累计非税收入达8959亿元,同比增长10.3%,这一增长态势扭转了2018年同比下降的局面。

  (编辑:郝成 校对:颜京宁)

  现实执行中的复杂情况也正如王军的分析。多年来,非税收入对地方政府的影响直接关乎其营商环境。

  4月3日,北京市税务部门收到了户外广告使用权出让非税收入划转后的第一笔缴费。

  财政部要求,各部门应严格执行上述规定,确保相关政府非税收入及时、足额上缴中央国库。

  (二)非税收入最终会不会清零。近年来,一大批行政事业性收费和政府性基金相继取消、免征或降标,力度之大前所未有,引发了对于非税收入长期存在性的疑问。非税收入会不会最终走向消亡?实际上,非税收入与社会主义经济制度、国家政权、国家治理相伴相生,其存在的本质意义并非仅是筹集资金。比如,征收罚没收入主要是为校正负外部效应,征收土地使用权出让收入则凸显生产资料的社会主义公有制及国家所有者权益,并旨在促进国有资源科学配置。因此,随着政府自我保障能力的提升,收费基金等政府管理类非税收入可能会逐渐萎缩乃至取消。但是,国有资源(资产)有偿使用收入、罚没收入等不会清零。非税收入不是越少越好,更不是没有就好。

  党的十九大作出了中国特色社会主义进入了新时代的重大政治判断,明确了深化财税体制改革的奋斗目标和战略安排。新时代的各项工作应当有新思考、新气象、新作为。现就新时代规范非税收入管理谈一些个人看法和建议。

  (二)客观定位。非税收入与税收收入都是两种古老的财政收入形式,两者会有主次之分,但应无贵贱之别。大体上来说,财政收入应当以税收收入为主、非税收入为辅。因此,坚持税费并存、并重、并举始终应是题中之意,特别要消除对于非税收入不必要的曲解和偏见。此外,舆论支持相当重要,宣传、研究、培训要三维齐发力,以期客观呈现和还原非税收入的本来面貌,传递正能量。

  (四)科学定则。依法治费原则。期待有朝一日非税收入也能享受税收法定的类似待遇,由法律进行规范。收支脱钩原则。守住非税收入全部实行统筹安排、收支脱钩的基本原则和管理底线,打消非税收入是单位自有资金、是政府法外自留地的认识误区。高效便捷原则。顺应“互联网+”的时代潮流,加快推进非税收入收缴电子化和票据电子化,让非税收入缴款也像淘宝购物一样随时随地随身支付,非税收入资金的核算、划缴、退付,非税收入票据的申领、核销、年检等日常征管业务实现全流程的网上办理。

  (一)非税收入会不会影响财政收入质量。非税收入和税收收入都是财政收入的组成部分,两者占地方收入的比重此消彼长。非税收入占比高意味着税收收入占比低。让人感到纠结和困惑的是:为何评价财政收入质量时,不着重分析税收占比低,而是逆向思维,将财政收入质量不高归结为非税收入占比过大。实际上,评价财政收入质量更应盯住两个核心指标:税收收入质量和非税收入质量。而两类收入质量低或高,直接取决于收入虚或实,即是否存在空转、混库等虚增行为。因此,依法依规收取的、没有水分的非税收入也是真金白银,不会影响财政收入质量。

  (一)上冷下热。管理层级越高,管理热度越低;越往基层,越重视非税收入。从顶层设计力度、专司机构设置以及报表统计口径等方面的差异均能窥见一斑。

  (三)非税收入是不是企业负担的推手。在清费减负持续加力的背景下,人们似乎更容易把非税收入与企业负担直接联系起来,不少人认为只要交了钱,税收之外就是非税收入,有的还将非税收入等同于过去的“三乱”。如同企业所付出的融资成本、生产成本一样,缴纳的非税收入也构成了企业成本的一部分。从这个意义上而言,非税收入的确是企业的一种负担。因此,按照党的十九大精神,深化清理收费改革、继续推进费改税,仍是主旋律。但是,将企业负担重的幕后推手简单归咎为非税收入并不实事求是。不同行业、不同企业、企业的不同发展阶段所承担的费负不尽相同。古今中外,财政收入从来没有清一色税收的,非税收入并不是搅局者。在加强非税收入管理的同时,规范其他涉企收费同等重要。

  一、非税收入管理凸显三个新特征

  (二)东冷西热。经济发达地区因税收底子好,对非税收入管理的关注度不高。而欠发达地区,常常是“税收不足非税补”,十分偏好在非税收入上“做文章”。

  三、四个新思路拓展非税收入管理新作为

  (一)精准定性。从字面意义而言,非税收入即指除税收之外的所有政府收入,加之,官方对于非税收入的定义主要采取“列举+排除”的方式,容易引发误解。因此,准确定性、厘清边界,明确是什么、管什么,才是消除争议的最好方式。当前来看,应当首先锁定已经引发争议的政府性收费,将事业单位、社会团体利用政府职能或国有资源、资产收取的服务性收费,纳入非税收入管理。长远来看,可以基于非税收入取得的理论依据,即准公共物品配置效率和社会福利最大化理论,负外部效应矫正理论以及财产所有权理论,将非税收入定性为:政府的成本补偿收入(如政府还贷性高速公路车辆通行费)、管理秩序收入(如罚没收入)以及财产使用收入(如土地使用权出让收入)。

  二、非税收入管理面临三个新纠结

  (三)合理定量。我省立项的涉企收费,仅剩破损公路及公路设施赔补偿费和公路占用费,应当尽早打通省定涉企“零收费”的最后一公里。对水土保持补偿费、文化事业建设费等具有准税收性质的非税收入先行实行“费改税”。特别要抓住非税收入质量优化这一主要矛盾,通过书面调查与实地详查相结合的方式基本摸清我省非税收入虚增底数,压减非税收入做到发力精准、切中痛点、循序渐进,围绕“高质量”实现财政收入脱虚向实。总而言之,就是要把非税收入规模控制在政策允许的范围和额度之内,不以多少论英雄。

  (三)虚冷实热。各级各地非税收入管理实践旺盛,而反观理论界,非税收入这一研究课题则是“半道出家”,至今仍然探索冷清。

  林森

  (作者系湘潭大学商学院博士研究生)